早在1948年3月的JCS1685/2号文件中,参谋长联席会议就已经提出在奥地利组织、装备、训练完全能够履行和约所赋予使命的治安力量以前,美国占领军不能从奥地利撤军,允许奥地利现在就开始组建其军事力量。其后,参谋长联席会议一再重申这一立场。1949年2月4日,参谋长联席会议发布JCS1369/17号指令,要求美国驻奥地利占领军必须“将奥地利作为一个被解放的国家和政治经济整体,避免按照占领区分界线分割奥地利,以各种可能的方式推动奥地利的重建和发展”。直到奥地利和约生效和美国占领军撤军以前,都必须执行这一命令。1949年6月14日,国防部部长在致国务卿的备忘录中明确指出:“从战略观点而言,在奥地利能够组织、训练、装备适当规模的安全部队以前,撤出占领军将在中欧产生军事力量真空,拱手让苏联在东西线建立桥头堡”;“在奥地利建立起与其安全需要相适应的军备力量以前,不能完全撤出占领军”;“只有在美国确信奥地利军事力量能够履行条约赋予的所有使命时,奥地利条约才能生效”。1949年6月16日,国防部部长以致国家安全委员会执行秘书备忘录的形式阐述五角大楼的上述政策主张,这就是美国国家安全委员会第38/1号文件。面对国防部的压力,国务院并没有妥协。1949年7月1日,国务卿同样在致国家安全委员会执行秘书的备忘录(即美国国家安全委员会第38/2号文件)中指出:国家安全委员会没有必要讨论对奥地利的基本政策,“如果四国外长会议能够解决缔结条约的主要分歧,现在没有必要进一步采取限制占领军的措施”。

    为了协调国务院与国防部的立场,1949年11月8日,国家安全委员会执行秘书在国务院、国防部、国家安全资源局、中央情报局的协助下,起草了美国国家安全委员会第38/3号文件《今后美国对奥地利的行动方针》。经过美国国家安全委员会第48次会议讨论,略加修改,作为美国国家安全委员会第38/4号文件。杜鲁门总统立即批准了这一文件,责令美国政府各有关部门执行。美国国家安全委员会第38/4号文件规定:1.在外国占领军撤军以前,美国应该以各种适当的措施保证奥地利军队能够维护国内治安。占领军撤军之际,首先装备28,000名奥地利宪兵,以维护国内治安。在一至二年内,装备53,000人,建立《奥地利国家条约》允许的最大限度的武装力量。2.不缔结没有关于安全条款的条约,不同意外国占领军撤军期限从90天延长到180天的修正案。3.在签署条约以后,应该使苏联同意立即建立奥地利军队。如果能够获得苏联的同意,就可以通过推迟批准条约的方式而获得更多的时间。如果苏联不同意在条约生效以前建立奥地利军队,那么,在条约签署以后,在西方国家占领区建立一支奥地利军队或扩大训练奥地利宪兵计划,争取使英法两国同意在批准条约以前三个月内实施上述计划。4.争取英法两国分担对奥地利国内治安的责任,推动奥地利政府与西方国家的合作,利用《共同防卫援助计划》资金装备奥地利军队。